第二节 土地利用总体规划

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第二节土地利用总体规划

一、土地利用总体规划的概念
编制土地利用总体规划是现阶段土地管理的核心任务之一。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，提高土地利用率和土地产出率，促进国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据。
二、土地利用总体规划编制的意义和作用
1．编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础
土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。
  例题：判断题  
编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础[ r]
2．土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件
3．土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础
三、土地利用总体规划编制的依据和原则
根据《土地管理法》有关规定，编制土地利用总体规划的主要依据有：
(1)国民经济和社会发展规划；
(2)国土整治和资源环境保护要求；
(3)土地供给能力及各项建设对土地要求；
(4)上一级土地利用总体规划。
编制原则有：
(1)严格保护基本农田，控制非农建设占用农地；
(2)提高土地利用率；
(3)统筹安排各类、各区域用地；
(4)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。
四、土地利用总体规划的层次体系
土地利用总体规划宜按行政区划体系分级编制。根据我国行政区划，土地利用总体规划按行政区域分为全国、省 (自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级，即五个层次。全国、省、市(地)三级规划，由于涉及范围大，所以属指导性规划。县级总体规划则注重规划实施的可操作性。乡级总体规划是最基层的规划，具有一定的微观规划性质，主要是以落实县级规划内容为重点。各层次之间，可以根据需要，按自然区划或经济区域，进行跨省、跨市县、跨乡(镇)的区域土地利用总体规划。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划指导下一级规划，是下级规划的依据，下级规划是上级规划的基础和落实。
五、土地利用总体规划的内容

土地利用总体规划主要应包括以下几个方面的内容：
(1)为编制下一级规划提供依据。
(2)确定区域内土地利用规划目标和为实现这一目标所应遵循的土地利用基本方针。
(3)确定土地利用结构和各业用地指标。
(4)划分土地利用区，规定各土地利用区的土地用途和土地使用规则。
(5)确定规划范围内交通、水利、电力、工矿等重点工程项目的用地指标和布局。
(6)制定实施规划有关的政策和措施。
土地利用总体规划为各级人民政府管理土地提供科学的依据。不同层次需要解决的问题不同，其规划的内容也不一样。高一层次的土地利用总体规划是下一级土地利用总体规划的依据。其中全国、省级、地市级土地利用总体规划属宏观控制性规划，根据对土地利用加强宏观管理的要求，重点在于强化规划指标控制；县、乡级规划是实施性、管理性规划，重点是把上级规划下达的各项指标落实到土地空间上，即划定土地用途区、编定土地用途。
1．全国土地利用总体规划的主要内容(1)确定对全国有指导意义的土地开发、利用、整治、保护的方针政策及目标和措施；(2)协调各省、自治区、直辖市之间的土地利用关系；(3)根据全国的生产力总体布局与用地需求，划分不同的土地利用地域区；(4)提出各省(市、区)的土地利用方向和指令性指标，对跨省(市、区)的重要工程项目用地进行布局，并确定用地规模；(5)拟定提高土地利用率和生产力、保护和改善生态环境、调整土地利用结构的政策措施。
2．省级土地利用总体规划的内容(1)根据《全国土地利用总体规划纲要》的要求，结合本省土地资源的特点及土地利用的问题，确定全省土地利用目标和方针；(2)根据全省土地利用目标和各地区(市)土地资源特点，提出各地区(市)的土地利用方向和目标；(3)根据全省的生产力总体布局与用地需求，划分不同的土地利用地域区。(4)对各种用地、生产基地及跨地区(市)的基础设施工程用地进行布局，提出土地利用结构的指导性调整指标及省内重要基础工程和重要工矿项目用地规模；(5)解决地市级土地利用总体规划所不能考虑的地市与地市之间的土地利用问题。(6)制定实施规划的有关政策和措施。
3．地市级土地利用总体规划的主要内容(1)根据省级土地利用总体规划的要求，结合本地区土地资源特点及土地利用的问题提出本地区土地利用的方针；(2)根据本地区土地的自然条件，社会经济条件，国民经济社会发展的需要，确定本地区的土地利用目标；(3)根据本地区土地利用的目标和各县土地资源特点，确定各县土地利用方向；(4)确定区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目用地的规模和布局；  (5)协调地区内县与县之间的土地利用，解决县与县所不能考虑的土地利用问题。(6)制定实施规划的有关政策和措施。
4．县级土地利用总体规划的主要内容(1)根据地市级土地利用总体规划的要求，结合本县的实际情况，确定本县土地利用规划的目标与任务；(2)合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定分阶段的土地整理、复垦、开发、保护任务；(3)划定土地利用区，确定各区土地利用管制规则；(4)安排能源、交通、水利等重点建设项目用地；(5)将全县土地利用指标落实到乡(镇)；(6)拟定实施规划的措施。
5．乡(镇)级土地利用总体规划的内容乡(镇)级土地利用总体规划是最基层的土地利用总体规划，它作为一个规划层次，在县级土地利用总体规划指导下单独进行编制，但最好能与县级土地利用总体规划结合起来同步进行。乡(镇)级土地利用总体规划主要任务是落实县级土地利用总体规划。(1)根据县级土地利用总体规划的要求及本乡(镇)的土地资源特点，确定乡(镇)土地利用的目标和方向；(2)具体确定并落实县级规划所确定的各类土地利用区；(3)编定各土地利用区的使用用途，具体落实每块土地的规划用途；(4)阐明落实上级规划指标和各类土地利用区的途径、措施。
六、土地利用总体规划编制的程序和方法
一般可按下述步骤和方法进行：
1．准备工作阶段
包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准。落实规划经费和人员以及进行业务培训等。从业务角度看，编制规划任务书和工作计划是两个重要的内容。
2．调查研究阶段这一阶段的主要工作是根据需要，在收集和调查有关文件、资料基础上，进行专项研究。并进行必要的外业调查核实。
3．编制土地利用结构与布局调整方案阶段在上述调查研究的基础上，拟定用地指标，编制供选方案，确定用地分区和主要用地项目的布局，编绘总体规划图，编写总体规划报告。
4．规划审批和公布实施阶段规划报告编写完成以后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，规划(送、审稿)必须提交同级人民政府通过，报省级以上人民政府审批，最后由同级人民政府正式公布实施。
七、土地利用总体规划的评审、报批与修改
(一)规划的评审为了确保土地利用总体规划的质量，在规划完成报批之前，必须先由上级土地管理部门组织规划成果评审小组，对各项成果进行检查评审。评审通过后方可送上级部门审批。
(二)规划的审批土地利用总体规划实行分级审批。按照《土地管理法》第二十一条的规定，有土地利用总体规划审批权的机关分别为：国务院、省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府。土地利用总体规划在报批时，要提交的文件、材料包括：(1)规划文本和规划说明；(2)规划图件；(3)规划专题报告；(4)其他必需的文件、资料。
例题：规划的审批土地利用总体规划实行-----审批。
a．定额
b．定量
c分级．
d统一．
答案： c。
例题：土地利用总体规划在报批时，要提交的文件、材料包括：
a规划文本和规划说明；
b．规划图件；
c．规划专题报告；
d．其他必需的文件、资料。
答案：a。b。c。d。
 (三)规划的修编
1．土地利用总体规划是一个“规划一实施一修改—再实施”的过程。
例题：判断题：土地利用总体规划是一个“规划一实施一修改—再实施”的过程。[ r  ]
2．土地利用总体规划的修编土地利用总体规划经审核批准后，成为具有法律约束力的规划，是本区域内各级政府部门和土地使用者必须遵循的规范。根据《土地管理法》第二十六条的规定，“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准的，不得改变土地利用总体规划规定的土地用途”。考虑到土地利用总体规划修编需要一定的时间，为了保证国家重点工程项目的及时用地，《土地管理法》第二十六条同时还规定：“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划”。“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修编土地利用总体规划的。属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划”。但是，如果经省、自治区、直辖市批准的建设用地项目，改变的土地利用总体规划是由国务院批准，则仍需报国务院批准修改。
八、土地利用总体规划与其它规划的关系．
1．土地利用总体规划与国民经济发展规划和国土规划的关系
国民经济与社会发展长远规划，是编制土地利用总体规划的依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展长远规划提供土地保证。
土地利用总体规划与国土规划是相互关联而不能相互取代的两项带有宏观战略性的规划。土地利用规划是国土规划的一项专项规划，并对国土规划起反馈作用。
2．土地利用总体规划与农业区划、农业生产远景规划的关系
农业区划的中心任务是对农业生产进行合理布局，解决农业生产问题。
农业区划的成果可作为土地利用总体规划确定土地利用长远目标、土地利用结构及对各种用地进行配置和布局的依据。
土地利用规划以农业生产远景规划为依据，通过合理确定农用地的组成与比例和具体用地配置，以及各种用地的内部规划，使远景规划的各项指标与措施在土地上加以落实。
3．土地利用总体规划与城市规划的关系
从空间范围看，城市规划是土地利用规划的一个专项规划；从内容、方法和成果看，城市规划和土地利用规划又各成体系，并分别相应由建设部门和土地管理部门负责制定和实施。土地利用规划的范围比城市规划范围大，它要对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局(包括城镇体系的用地布局)做出长期的合理安排。城市用地只是土地利用规划中的一种用地类型，城市规划与土地利用规划的关系是点与面、局部与整体的关系。因此，虽然两种规划分别由不同的部门完成，但城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地规模和用地选择、各项建设用地指标，以及城市发展方向等应当和土地利用规划相协调；同时，土地利用规划也应当考虑城市发展和建设的要求，为城市、村镇的发展建设等创造良好的用地条件。
详 细 情 况
            一、多选题:
            1、土地利用的目标是合理利用有限的土地资源，其衡量标准如下[   ]
 
            a．是否在土地利用中取得最大的经济效益一部
            b．是否在土地利用中取得最佳的生态效益
            c．是否在土地利用中取得最佳的经济效益
            d．是否最大限度地满足了人们日益增长的物质和文化需要 
             标准答案：a, b, d 
             解　　析：土地利用的目标是合理利用有限的土地资源，其衡量标准如下：
            1．是否在土地利用中取得最大的经济效益一部
            2．是否在土地利用中取得最佳的生态效益
            是否最大限度地满足了人们日益增长的物质和文化需要. 
  
            2、影响土地利用的因素[   ]
 
            a．自然因素
            b．经济因素
            c．社会因素
            d．产业结构 
             标准答案：a, b, c 
             解　　析：影响土地利用的因素
            1．自然因素.土地利用直接受制于自然因素的影响。
            2．经济因素.因素决定了不同土地利用的物质基础，而不同的经济因素则决定了土地利用的方式、结构及如何利用。经济因素包括经济发展水平、产业结构、投入水平等。
            3．社会因素.制度、人口、法规、政策、教育、技术乃至风俗和宗教都对土地利用构成较大的影响。其中，土地制度、人口和国家政策对土地利用的影响尤其明显。 
3、土地利用规划作用主要表现在对土地利用的[    ]方面。
 
            a．控制
            b．协调
            c．组织
            d．监督 
             标准答案：a, b, c, d 
             解　　析：土地利用规划作用主要表现在对土地利用的控制、协调、组织和监督四个方面。 

            4、有关土地利用规划体系正确的是[   ]
 
            a．按规划时限划分按规划时限不同，一般可将规划分为长期规划、中期规划和短期规划。
            b．长期规划年限达20上
            c．短期规划年限小于3
            d．中、短期规划是由宏观向微观过渡的规划 
  
             标准答案：a, d 
            解　　析：按规划时限划分按规划时限不同，一般可将规划分为长期规划、中期规划和短期规划。长期规划年限达10年以上，短期规划年限小于5年，中期规划介于二者之间。我国现阶段编制的土地利用总体规划属于长期规划，它是编制中、短期规划和年度用地计划的依据。一般而言，中、短期规划多属于过渡性规划，是长期规划的深化和补充，是由宏观向微观过渡的规划。 
    
            5、土地利用规划要做到[   ]
 
            a．科学
            b．实效
            c．合理
            d．可行 
             标准答案：a, c, d 
             解　　析：土地利用规划要做到科学、合理、有效、可行，规划人员必须遵守共同的法则和标准，这就是土地利用规划的原则。 
  
            6、土地利用总体规划编制的原则有[   ]
 
            a．严格保护基本农田，控制非农建设占用农地
            b．提高土地利用率
            c．统筹安排各类、各区域用地
            d．保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用 
             标准答案：a, b, c, d 
             解　　析：编制原则有：
            (1)严格保护基本农田，控制非农建设占用农地；
            (2)提高土地利用率；
            (3)统筹安排各类、各区域用地；
            (4)保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。 
    
            7、土地利用总体规划主要应包括以下几个方面的内容[   ]
a．为编制下一级规划提供依据
            b．确定土地利用结构和各业用地指标
            c．规定各土地利用区的土地用途和土地使用规则
            d．制定实施规划有关的政策和措施 
             标准答案：a, b, c, d 
             解　　析：土地利用总体规划主要应包括以下几个方面的内容：
            (1)为编制下一级规划提供依据。
            (2)确定区域内土地利用规划目标和为实现这一目标所应遵循的土地利用基本方针。
            (3)确定土地利用结构和各业用地指标。
            (4)划分土地利用区，规定各土地利用区的土地用途和土地使用规则。
            (5)确定规划范围内交通、水利、电力、工矿等重点工程项目的用地指标和布局。
            (6)制定实施规划有关的政策和措施。 
    
            二、判断题:
            8、土地利用控制性指标的拟定主要依据土地利用目标和基本方针，上级下达的控制性指标进行。[   ] 
  
             标准答案：错误 
             解　　析：土地利用控制性指标的拟定主要依据土地利用目标和基本方针，上级下达的控制性指标并结合当地实际情况综合进行。 
    
            9、根据审批手续，规划(送审稿)必须提交同级人民政府通过，报市政府审批.[ ] 
             标准答案：正确 
            解　　析：规划审批和公布实施阶段规划报告编写完成以后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，规划(送、审稿)必须提交同级人民政府通过，报省级以上人民政府审批，最后由同级人民政府正式公布实施 
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